故宫博物院院长单霁翔关于“故宫文保”9项提案内容
文化产业评论：今年两会，故宫博物院院长单霁翔作为全国政协委员，围绕“故宫、文物、文化遗址保护”提出了15项提案，以下为其中九项提案内容。供参考。
来源：雅昌艺术网
编辑：张仪
提案一：关于保护故宫文物南迁史迹的提案
今年，我与故宫博物院同仁先后赴四川、重庆等地，寻访当年故宫文物南迁路线，调查了解故宫文物南迁史迹留存状况，体验故宫文物南迁的艰难历程，继承前辈们保护文物，弘扬民族文化精神的光荣传统，体会先贤们典守国宝的献身精神。在当年故宫文物南迁的线路上，既有为存储古物而建造的专业库房，也有为避敌寇临时选择的医院、银行、货栈;既有城市中的寺庙、里弄，也有乡间的祠堂、村落和天然山洞;既有铁路车站设施，也有轮船运输码头。以下仅举几例：
在考察的过程中，我们为故宫文物南迁史迹现存状况感到非常担忧，根据调查，当年故宫文物保存地点，大部分已经改变了原来的模样。特别是这场距今80余年，为期18载，横贯半个中国的文物保护大迁徙，遗留下来的众多重要遗迹，尚未能列入相应级别的文物保护单位，致使多处重要遗址已经消失殆尽，或只剩下部分梁柱和残墙片瓦，更多遗址被与之历史文化毫无关联的单位不合理使用。伴随岁月的流逝，以及各地城市化进程的加速，这些故宫文物南迁史迹的保护将面临更大挑战，更具艰巨性和紧迫性。因此，保护好故宫南迁文物史迹，成为当前文物保护中应该妥善解决的问题。
故宫文物南迁行动，不仅凝聚了中华文化的影响力与号召力，而且体现了中华民族在危难之时的团结力量;不仅保存了中华民族五千年灿烂的文明史，而且对其进行了有力的传播。对这段岁月的缅怀与追忆，不仅关系到“故宫人”与故宫精神的继承与发扬，也关系到每一位热爱中华传统文化的人们，对于现代文化溯源的思考。故宫文物南迁历史不仅是故宫博物院的一段历史，也是国家、民族的一段历史，因此值得高度重视。相信不久的将来，全社会将更加关注这段历史，研究这段历史，保存这段历史;也会有更多有识之士和年青人从这段历史中汲取精神力量，并发扬光大。
为此建议：
1、通过进一步深入调查故宫南迁文物遗址的遗存分布和保存状况，将“故宫文物南迁史迹”整体公布为全国重点文物保护单位。
2、上海、江苏、贵州、四川、重庆、陕西等省市文物部门，切实加强故宫文物南迁史迹的保护和合理利用。
提案二：关于加快实现故宫文化遗产完整保护的提案
故宫文化遗产由不可移动文物和可移动文物两大物质实体，以及丰富的非物质文化遗产组成。不可移动文物、可移动文物和非物质文化遗产，共同构成故宫文化遗产不可分割的整体。
故宫博物院所保护的不可移动文物，以紫禁城为主体，包括端门、大高玄殿、皇史宬、清稽查内务府御史衙门等产权归属故宫博物院的明清皇家建筑群,总计文物建筑面积23.33万平方米。在漫长的历史进程中，故宫古建筑群按照皇家的各种功能需求与礼仪制度，形成朝政礼仪、生活起居、宗教祭祀、园林休憩、内务管理等不同的功能片区，与围合的院落单元，几乎包含了中国古代官式建筑中宫、殿、楼、阁、堂、亭、台、轩、斋、馆、门、廊等全部类型与相关营造技艺。
故宫博物院所保管的可移动文物，以清宫旧藏为主体，包括了中国历代艺术精品、明清宫廷历史文物、明清宫殿建筑构件遗存与相关档案等类别，总数计约186万件(套)。依据目前管理现状分为25大类，包含绘画、法书、碑帖、铜器、金银器、漆器、珐琅器、玉石器、雕塑、陶瓷、织绣、雕刻工艺、其他工艺、文具、生活用具、钟表仪器、珍宝、宗教文物、武备仪仗、帝后玺册、铭刻、外国文物、古籍文献、古建藏品、其它文物等类别，可为明清宫廷文化与生活方式、中国古代艺术的杰出成就等方面提供特殊的见证。
紫禁城的城池遗存系统中，城垣城门和护城河等主要构成要素保存完好，并在规模上基本完整保留，能够较完整地体现宫城的防御体系格局和防御能力。更为难得的是，故宫古建筑群完整地保存了紫禁城在使用时期的朝政礼仪、办公、教育、起居、祭祀与宗教、园林与戏台、库房、药房，以及服务与值房等所有的建筑功能类型，见证了皇家宫廷文化和皇家生活方式。紫禁城的大部分地面铺装保持传统铺地材料，保存质量较好。根据勘察评估和多年的运行情况来看，故宫的传统排水系统在常规的日常维护下，仍然保持了良好的历史功能。
近年来，故宫博物院通过全面拆除彩钢房和其它临时建筑，使现代建筑对历史氛围和传统景观造成的不良影响得以纠正，使紫禁城城墙内文化景观总体保持健康稳定状态。但是，从实现故宫文化遗产完整保护的标准出发，还存在一些亟待解决的问题，需要进一步努力纠正。
一是目前故宫博物院各类管理用房散布在文物建筑中，不仅布局分散、功能交叉，而且存在现代化办公要求与文物建筑保护之间的突出矛盾。故宫博物院目前拥有37个部门、1450名员工，管理和研究人员总数居世界博物馆前列。随着故宫博物院员工不断增加，办公管理用房占用文物建筑的比例较高，一方面使用需求与文物保护矛盾突出。另一方面占用文物建筑与扩大开放的目标矛盾突出。上述矛盾致使故宫整体保护和文化遗产价值阐释的要求难以实现。同时，故宫博物院管理、展示、库房、服务、基础设施等功能布局分散，文物建筑利用功能复杂，院落功能交叉，缺乏内在有机联系，既不利于更多的文物藏品得以展示，也不利于日常工作中部门间的沟通协调。
二是由于历史原因，目前故宫宫墙以内仍有部分与故宫博物院没有关系的单位，至今尚未迁出，无论是对于故宫博物院的正常管理，还是这些单位的自身发展，都非常不利。如今进入西华门内，看到的是训练运动器具、机动车停车场地等场景，既影响故宫文化遗产安全，也影响故宫博物院进一步扩大开放。同时，20世纪70年代初，在故宫西华门的南北两侧建造了五栋楼房，合称“屏风楼”，这些楼房建设时拆除了西华门两侧城墙的马道，使该段城墙的传统交通系统缺失，对紫禁城城池防御系统完整性造成损害，也严重影响了故宫整体空间景观。
随着故宫博物院事业发展目标与任务的不断提升，包括加大各类文化遗产的保护和监测管理力度、提高观众流量控制和参观服务质量、实施文物建筑和文物藏品的修复保护，以及扩大观众参观和文化活动区域、开展文化遗产价值研究和展示力度等，故宫博物院的管理部门和工作用房还存在扩增需求。
面对因古建筑保护提出的保护管理用房腾退要求，面对故宫博物院的可持续发展要求，亟需在确保文化遗产价值完整性和真实性的前提下，在故宫世界文化遗产区域内，严格遵守最小干预原则，尽快解决故宫博物院办公管理用房的院内调整和院外扩建需求。
根据北京市政府近日公布的《故宫保护总体规划》，与故宫文化遗产关联密切程度较高的部门，包括从事可移动文物保护管理部门、不可移动文物保护管理部门、文物保护管理、安全保卫和开放管理部门的业务用房，可以保留在故宫宫墙以内。而与故宫文化遗产关联密切程度一般的部门，包括从事行政管理、经营和研究部门的管理用房，应逐步迁出故宫宫墙，规划安置于宫墙以外的区域。
与故宫文化遗产关联密切程度较低的部门，包括与故宫文化遗产保护管理和安全保卫工作无关的其他部门，以及外单位管理用房，应及时迁出故宫，另行选址安置。《故宫保护总体规划》同时要求，适时搬迁有关部队警卫汽车连、中国第一历史档案馆。
为了实现《故宫保护总体规划》的目标，一方面，依据故宫文化遗产价值整体保护的原则，采取以开放促保护的文物建筑保护策略，调整故宫博物院开放区与内部管理区的比例与分布范围，尽可能扩大开放区范围，逐步实现开放区占地面积74.51公顷，占故宫博物院用地面积的85.02%，形成更加完整、集中、颇具规模的开放区域。
另一方面，依据紫禁城历史上辅助用房的位置，将办公管理用房沿故宫城墙内侧进行布局，从空间组织关系上理顺保护展示与办公管理之间的关系。同时按照部门业务与文化遗产的关联密切程度，决定相关部门位置。故宫宫墙以内除保留必要的安全保卫和有关业务部门之外，逐步外迁其他职能部门和研究部门。
目前，北京市正在加快城市副中心的建设，按照规划，今年年底北京市委、市政府、市人大、市政协四套班子和部分委办局将率先启动搬迁。北京市行政部门搬迁，将腾退出来大量办公用房。建议为了落实《故宫保护总体规划》的相关要求，利用北京市搬迁腾退出来的办公用房，安置故宫宫墙以内与故宫博物院事业发展没有关系的单位，以及与故宫文化遗产关联密切程度较低的行政管理、经营和研究部门，加快实现故宫完整保护的目标。
提案三：关于提升故宫博物院周边环境质量的提案
故宫博物院既是世界文化遗产，也是世界级博物馆，还是世界著名的文化旅游的目的地。与世界所有博物馆和文化遗产地比较，故宫博物院的观众流量均以每年的最高记录位居世界之首。在故宫博物院的观众群体中，除来自全国各地的大陆观众以外，还有来自海外的观众300多万人，因此故宫博物院及周边区域，具有广泛的世界影响，应该具有良好的国际形象。
为了保障故宫文化遗产安全和广大观众良好参观感受，在充分征求社会各界意见的基础上，故宫博物院自2015年10月10日起，正式实行每日限流8万人次，同时采取扩大开放、增加展览等措施，取得了明显的效果。2016年，虽然故宫博物院全年启动限流48次，但是，在观众参观人数上却历史性的突破了1600万大关，2016年共接待海内外观众约1602万人，其中淡季平均每日48000人，旺季平均每日54000人，淡旺季日均人数差仅有6000余人，已明显看出了“削峰填谷”的效果。
但是，长期以来故宫博物院周边环境质量存在一些问题。
一是故宫博物院的神武门和东华门两个观众出入口观众量十分集中，尤其是神武门出口观众流量最大，观众走出故宫博物院后，经常出现大量滞留，特别是每年旺季和“黄金周”期间，这一区域观众集散状况极为混乱。
二是故宫博物院出口处，经常小商小贩云集，强买强卖现象时有发生，不仅影响观众正常疏散，而且造成恶劣的社会影响，虽然当地政府不断采取措施加以整治，但是随着治理力度的时强时弱，环境状况也时好时坏，不能稳定持久。
三是故宫博物院外围，即紫禁城城垣外至筒子河之间的区域，本应作为有效疏解人流的重要区域。由于多部门分别管理，虽然各方面均做出不少努力，但是终因管理权属分散，致使这一社会公共空间经常呈现杂乱无序状态。
四是故宫博物院的观众集散与城市交通的衔接问题十分突出，由于缺少机动车停车设施，造成临时停车与道路交通相互影响，致使景山前街等处经常出现拥堵，不但影响观众疏散，而且经常造成路段交通不畅，影响市民正常出行。
五是故宫博物院观众离院以后，往往前往天安门、王府井、西单等地区观光、购物，虽然在神武门、东华门外有公共交通车辆可以运送观众，但是受道路交通条件限制，很多观众仍然需要步行较长距离，造成时间和精力的浪费。
上述这种由于超大规模的人流拥堵所造成的种种问题，不仅对世界文化遗产保护和文化景观展示效果造成严重的负面影响，也使故宫博物院、中山公园、劳动人民文化宫、景山公园的周边环境质量难以提升，既不符合世界文化遗产、全国重点文物保护单位的安全性、完整性要求，也给来自世界各地的观众带来安全隐患，严重影响了首都文化风貌和良好声誉。
与此同时，因故宫博物院与长安街、天安门广场等首都城市核心区域相邻，对于大量观众人流聚散，如果缺乏可以缓冲的辅助空间或交通疏导空间，势必存在种种隐患，需要引起高度重视。
近年来，针对这些问题，北京市多次进行了综合整治、环境提升，在东城区和西城区政府的协助下，故宫东华门和西华门外广场区域得到了初步治理，使故宫博物院周边环境在一定程度上得到改善。但是，治理整治效果还需要继续巩固和提升，一些顽疾也需要加大力度彻底根治，以维护“首善之区”的历史风貌，为国内外观众创造良好的参观环境，留下深刻而良好的文化记忆。
只有各级政府和相关单位下定决心、协同努力，才能够实现习近平总书记视察北京市工作时提出的要求：“坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都”。
近日，《故宫保护总体规划》经北京市政府批准公布实施。《故宫保护总体规划》对于故宫周边交通广场、绿化景观和水系景观等均作出规定。在交通广场方面，为提高故宫环境保护质量，应进一步控制并降低南北池子、南北长街、景山前街的交通流量，减少汽车污染和扬尘。在绿化景观方面，根据明清北京城史料记载，确定行道树、河边绿化和院落绿化的主要绿化树种与景观效果。在水系景观方面，修复或疏浚外金水河在皇城范围内的历史河道，完善故宫内金水河的水系形象。
故宫世界文化遗产价值的完整保护，以及故宫博物院观众文化权益的有效保障，仅凭东城区、西城区和故宫博物院的权属范围不能实现。解决故宫周边环境现存的诸多突出问题，需要交通、旅游、市政、绿化、水系、环境等相关部门齐心合力，有待各级政府在城市管理层面与相关管理部门的统筹协调。
鉴于上述问题，建议如下：
一是依据《故宫保护总体规划》相关措施与目标，编制专项的《故宫交通组织专项规划》，统筹策划故宫博物院与中山公园、劳动人民文化宫、景山公园、北海公园等周边文化遗产地和旅游目的地的交通路线设计与管理，在确保故宫世界文化遗产的安全性、完整性的前提下，进一步提升城市交通能力，谋求故宫周边地带与城市交通体系的顺畅衔接，从城市总体规划层面落实疏导措施。
二是统筹区域以及城市层面的交通规划，力求改善区域交通与城市交通衔接的顺畅程度，经由功能分区组织与人车分流手段，梳理、加强区域交通管理力度，对于故宫博物院超大人流聚集地区，采取特殊交通管理措施。在保证故宫世界文化遗产安全的前提下，在故宫博物院周边规划建设地铁交通线路，合理设置地铁车站，有利于观众迅速疏散。
三是故宫博物院与周边其它文化设施和旅游景点之间活动的协调与管理，应纳入《北京市旅游发展规划》中的“首都功能核心旅游区”统一规划。重点解决观众走出故宫博物院后的需求问题和疏导措施，继续加大故宫博物院周边环境整治和控制，有效提升观众游客安全、文化遗产保护、环境景观维护等管理能力，努力创造常态的良好文化旅游环境。
四是伴随故宫博物院的文化影响不断提升，保护、管理与展示的用地需求必将不断增长，城市规划和土地管理部门在故宫博物院周边的城市建设用地发生更新或改造时，优先考虑故宫博物院周边交通发展需求，在东华门外等区域建设缓冲停车场，设置必要的观众集散用地。
提案四：关于故宫周边古建筑群和古典园林申报世界文化遗产的提案
今年，是中国加入《保护世界文化与自然遗产公约》之后，诞生第一批世界文化遗产的30周年纪念。30年来，中国列入《世界遗产名录》的世界文化与自然遗产已达50项，为世界文化遗产事业做出了突出贡献。故宫是中国第一批列入《世界遗产名录》的世界文化遗产。
30年来，通过故宫古建筑整体维修保护工程，使紫禁城呈现壮美景观;通过积极实施环境整治，使影响安全的大量临时建筑得以拆除;通过建立安全防范新系统，使世界文化遗产处于安全稳定状态;通过开放面积不断扩大，使世界文化遗产魅力不断呈现。随着故宫世界文化遗产保护成果呈现和国际影响力持续提升，故宫博物院成为接待各国观众数量最多的世界级博物馆。
近日，北京市政府公布的《故宫保护总体规划》，明确提出故宫整体保护的指导意见，指出“故宫的遗产区与法国的卢浮宫与凡尔赛宫、奥地利的美泉宫、俄罗斯的冬宫、土耳其的托普卡帕宫、西班牙的阿尔罕布拉宫，以及韩国的昌德宫等7处世界文化遗产比较，是世界同类皇家文化遗产中唯一没有包含直接相邻的御用宫苑或御用建筑群者，且规模与15-20世纪中华帝国政令中心的地位不符。目前完整保存于故宫周边的中国明清皇家御用建筑与苑囿，包括了体现礼制文化传统的太庙、社稷坛及其“左祖右社”的格局含义，包括了作为皇家御苑的景山与北海、中海与南海。这些具有重大文化含义的建筑与景观载体也是中国明清皇家宫廷文化与生活方式的重要组成部分，与紫禁城共同构成了遗产的见证价值，对故宫遗产的完整性具有重大的支撑作用”。
今天，无论是在雅典、罗马的历史中心区，还是在巴黎、伦敦的历史城区，都有数量众多、规模庞大的被列入《世界遗产名录》的古建筑群和考古遗址，使各国参观者慕名而来，流连忘返于其中，为这些文物古迹所呈现出的整体魅力感到震撼与鼓舞。具有850年建都历史的古都北京，拥有绝不逊色的文明历史和文化资源，应进一步加以整体呈现和价值弘扬。历史上，紫禁城周边的皇家御用建筑与苑囿，与紫禁城是不可分割的整体。
目前，上述明清古建筑群，均为对社会公众开放的文化设施，也均为国务院公布的全国重点文物保护单位。这些皇家御用建筑与苑囿与故宫，无论在文化空间的构成上，还是在历史文化内涵方面均有重要的联系。但是由于它们未能列入《世界遗产名录》，在国际社会的影响力较小，很多世界各地的参观者对它们也知之不多。
如果将太庙、社稷坛、北海、景山、端门、大高玄殿、皇史宬等，这些具有悠久历史的明清古建筑群和古典园林，整体申报世界文化遗产，将有力提升这些文物古迹的文化知名度，在古都北京的核心区域形成气势磅礴的世界文化遗产群组，彰显中华传统文化的独特魅力，同时可以提升这些文物古迹的保护级别和监管力度，还可以使来京参观者有更丰富的观赏内容可供选择，有利于缓解和疏导故宫博物院的超大参观流量，无疑具有重要的现实意义和深远的文化意义。
为此建议：探讨并启动将太庙、社稷坛、北海、景山，以及端门、大高玄殿、皇史宬等，具有完整保护故宫文化遗产整体价值的明清古建筑群和古典园林，作为世界文化遗产故宫的扩展项目申报世界文化遗产。
提案五：关于加强故宫世界文化遗产缓冲区管理的提案
故宫，作为中国15-20世纪明清两朝皇家宫廷所在地，是我国现存古代宫城的唯一实例和最高典范，也是世界上现存建筑规模最大、保存最完整的古代宫殿建筑群。在明清北京城的城市格局中，作为城市防御体系的城垣和城门，以及传统街区，目前仅有局部遗存。但是明清北京城的主要城市道路系统，以及城市中轴线与故宫的空间关系尚存，特别是天、地、日、月各坛与紫禁城之间的相对关系保存完整，仍然可以展现出中华传统理念下宫城格局的非凡魅力。
1987年故宫作为我国第一批世界文化遗产，列入《世界遗产名录》。2005年7月，联合国教科文组织第29届世界遗产委员会，通过了故宫世界文化遗产保护范围和缓冲区。世界遗产委员会所通过的故宫保护范围和缓冲区，符合北京市《第一批划定六十项文物保护单位的保护范围及建设控制地带的四至说明》所划定的范围，进一步增强了对故宫周边城市建设的控制力度，有利于《北京皇城保护规划》、《北京旧城二十五片历史文化保护区保护规划》等有关规定的执行。
故宫世界文化遗产缓冲区规划面积1463公顷，东至安定门内大街—东黄(皇)城根—中国国家博物馆东侧规划路;南至正阳门;西至人民大会堂西路—西黄(皇)城根—新街口大街;北至北二环路。故宫世界文化遗产缓冲区的范围包含了全国重点文物保护单位的建设控制地带和环境控制区，具体管理规定按照相关管理规定的地块控制性要求执行。
在明清皇城的空间格局中，山体、水域、古建筑群等格局要素，基本保存完好，并在规模上基本保留。紫禁城在皇城中以景山为屏障，与自西苑引入的水源系统，形成背山面水的风水格局，同时五门三朝布局等规划设计格局保存完整。目前，保存于故宫周边的中国明清皇家御用建筑与苑囿，包括了体现礼制文化传统的太庙、社稷坛，及其“左祖右社”的格局含义，包括了作为皇家御苑的景山与北海。这些具有重大文化含义的建筑与景观载体，也是中国明清皇家宫廷文化与生活方式的重要组成部分，与紫禁城共同构成了文化遗产的见证价值，对故宫文化遗产的完整性具有重大的支撑作用。
但是，一段时期以来，故宫周边不断兴起的现代高层建筑群和大体量建筑物，已经影响到故宫的周边空间景观与明清北京城的视觉空间效果。特别是站在观众最为集中的故宫太和殿—中和殿—保和殿组成的“前三殿”平台上，环视周边的天际线轮廓，可以明显感受现代建筑对于文化景观的不利影响。
近日，经北京市政府批准公布实施的《故宫保护总体规划》，基于故宫与皇城之间具有不可分割的价值关联，以皇城作为故宫的建设控制范围，结合其中同期同类皇家御用建筑与苑囿，整体策划明清故宫和皇城区域的建筑控制要求。同时，《故宫保护总体规划》基于故宫在明清北京城整体格局上的核心地位，考虑到当代城市的快速发展，对故宫环境控制区或缓冲区之外的空间景观，也提出了进一步要求。
根据《故宫保护总体规划》，在故宫保护范围及建设控制地带内进行任何建设工程，均应依照《中华人民共和国文物保护法》和《北京皇城保护规划》、《北京市文物保护单位保护范围及建设控制地带管理规定》、《北京市地下文物保护管理办法》等有关规定和要求执行，其中属于重大建设工程，应通报世界遗产中心协商一致。同时，在故宫保护范围及建设控制地带内，属于明清时期皇家遗存的各级文物保护单位，在编制保护规划时，应清晰阐述与故宫的历史文化关联，并在保护区划方面保持与故宫的空间通廊关系。
在故宫保护范围及建设控制地带内，原则要求新建建筑和构筑物，必须符合保护故宫历史格局的完整与环境风貌的和谐要求，突出城市中轴线的空间视廊，在建筑高度、体量、色调、风格等方面，不得对故宫的城市空间景观造成明显的负面影响。在故宫缓冲区范围内，按照《北京皇城保护规划》要求，严格执行建设高度控制，保障故宫关联区域的空间景观。
对于已经存在的、对故宫空间景观造成明显负面影响的建筑和构筑物，应适时整改。在城市总体规划层面，控制明清北京城范围内的建筑高度，保障故宫景观影响区域的天际轮廓。同时，位于故宫环境控制区暨缓冲区之外、北京三环路以内的城市建设区，在有可能影响故宫空间景观的高层、特别是超高层项目建设前，应就该项目对故宫空间环境的影响进行评估。
故宫周边的历史文化保护区，是故宫空间景观的重要组成部分。根据《故宫保护总体规划》，在这一区域内，一般建筑物的建筑檐口限高3.3米，建筑形式为灰瓦坡顶;建筑外观为北京明清时期传统民居形象;建筑布局应以院落为单位;建筑物使用功能限于住宅、办公、沿街店铺，沿街形象应与皇城历史文化气氛和谐。这一区域内的街巷道路，沿故宫筒子河东、西、北侧的南北池子、南北长街、景山前街是与故宫直接关联的历史环境，规划要求道路不得更名，不得拓宽。路面应在可能的条件下参照历史形象进行修复或改善，并立说明牌解说街巷历史沿革，使之在环境氛围上与故宫达成和谐效果。《故宫保护总体规划》还强调，这一故宫周边景观控制要求，可以逐步推广至皇城保护范围。
为加强故宫世界文化遗产的完整性、真实性，提升遗产价值整体保护力度，保障故宫文化遗产资源保护与利用的可持续发展，建议如下：
一是加快制定国家一级的专项法规《故宫保护条例》，以统筹协调管理方式，整合跨部门、跨单位的故宫整体保护管理措施。
二是对城市开发与建设实施监测，包括北京城市建设项目实施过程中，以及建成后，对故宫世界文化遗产、中轴线视廊和城市天际线等景观环境的不良影响程度，发现违反故宫世界文化遗产缓冲区管理规定的行为，应及时予以制止和进行纠正。
提案六：关于抓紧制定《故宫保护条例》的提案
故宫是世界上现存规模最大、保存最完整的古代宫殿建筑群。1961年，故宫被国务院公布为第一批全国重点文物保护单位。1987年，联合国教科文组织将故宫列入《世界遗产名录》，成为中国首批世界文化遗产。世界遗产委员会对故宫的评价是：“紫禁城是中国五个多世纪以来的最高权力中心，它以园林景观和容纳了家具及工艺品的9000个房间的庞大建筑群，成为明清时代中国文明无价的历史见证。”
同时，故宫博物院是收藏中国古代文物数量最多，历史、艺术、科学价值最高的博物馆，也是目前世界上观众来访数量最多的博物馆。因此，故宫博物院不仅是我国优秀传统文化的展示平台和窗口，同时也是文物研究、遗产保护、文化传播和国际交流的重要基地，其历史地位和承载的文化内涵不言而喻。
正是由于故宫博物院拥有多元的文化身份,因此它既见证了故宫世界文化遗产在当代社会的意义和地位，也揭示其保护管理必然面临非同一般的严峻挑战和巨大压力。
目前，故宫文化遗产保护管理面临的压力来自内外两个方面：内部压力存在于古建筑群、文物藏品、观众这三者在文化遗产的保存、保护、利用与管理等方面存在的矛盾与制约。外部压力来自于快速推进中的城市建设对故宫周边环境产生的影响，以及公众对传统文化与社会教育的需求。更为重要的是，随着国家复兴目标的提出，故宫的价值及其所承担的弘扬中华传统文化的责任日渐显著。
近年来，故宫博物院积极推进“平安故宫”工程，在安全系统管理、开放区域环境提升、博物馆宣传教育、改善观众参观环境等方面，做出了一系列探索，努力向世界一流博物馆的目标迈进。同时，计划故宫红墙以内除保留必要的安全保卫和有关业务部门之外，逐步外迁其他职能部门。腾退占用文物建筑的管理用房，逐步降低办公用房占用文物建筑的比例，将办公管理功能依据历史沿故宫外围周边布局，从空间组织关系上理顺保护展示与办公管理之间的关系。
但是，目前上述工作进展，尚处于政策或措施层面，亟待上升为法律法规，这些对故宫博物院针对性强、切实有效的管理制度和办法，在已有法律法规和相关政策中并不具体、不明确，而法规的持久性和权威性，对于故宫博物院开展古建筑修缮、文物保护及观众管理工作、确保安全的支持力度，能够发挥不可替代的重要作用。为切实加强故宫文化遗产保护和促进故宫博物院的可持续发展，亟需在国家层面制定《故宫保护条例》。
首先，故宫博物院常年面对来自世界各地的观众开放，2016年全年接待观众已达1600万人次，其中300多万是来自海外的观众。这使故宫博物院在文物保护、古建筑维修、观众安全等方面所面临的压力空前巨大。同时由于故宫地处首都核心地带，故宫博物院开放带来周边交通、人流疏导、社会治安等方面的协调难度也在不断加大，有必要通过专项立法进行合理的调控。
其次，故宫世界文化遗产的整体保护不仅仅局限于紫禁城，同时包括端门、大高玄殿、皇史宬、御史衙门等地点，以及太庙、社稷坛、景山、北海等周边区域。2005年7月，联合国教科文组织第29届世界遗产委员会，通过了故宫世界文化遗产保护范围和缓冲区，其中缓冲区规划面积1463公顷。因此，对于故宫世界文化遗产及其环境的整体保护，更加需要加强法律法规层面的支撑力度。
目前在法律层面上，对于故宫文化遗产的保护和管理，与故宫所蕴含的文化遗产价值和所承担的历史使命并不匹配。在现有法律法规层面只能依靠《文物保护法》及其实施条例、《非物质文化遗产保护法》、博物馆相关法规等现有法律法规。这些法律法规着眼于对全国文物保护和博物馆建设的总括性保护，缺少专门针对故宫文物本体和周边环境，以及故宫博物院功能发挥相协调的法律法规。
制定故宫保护专项法规，一方面将有力地促进故宫文化遗产保护依法进行，能够从法律层面加强协调力度，强化各级政府责任，完善故宫法人治理结构，使故宫的整体保护走上一条法制化、规范化的道路。另一方面，近年来故宫的有形资产和无形资产受到了持续的、不同形式和不同程度的侵害，对故宫文化遗产资源保护造成了诸多困扰，客观上需要在法律层面寻求救济途径。
故宫和故宫博物院所面临的毫无疑义属于世界级的挑战。故宫世界文化遗产的整体保护，是当前我国文化遗产保护管理中面临各类困难和问题最突出、最浓缩的问题。因此可以说，制定《故宫保护条例》是国家对涉及与故宫相关的法律、法规的整理和总结，也是修改和提升《关于故宫博物院管理的规定》等相关政策文件内容已不适应现实需要的契机，对故宫文化遗产的现实保护和故宫博物院的未来可持续发展意义重大。
目前，着手制定《故宫保护条例》的条件和基础已经具备。一方面，故宫博物院的多年保护和管理实践经验，为《故宫保护条例》的制定奠定了坚实的基础。例如北京市文物部门牵头就《故宫缓冲区保护管理办法》进行了专项调研，在总结故宫保护及故宫博物院管理实践经验的基础上提出了办法草案，该办法草案可以成为制定《故宫保护条例》时的参考。另一方面，国务院和部分省市出台的专项保护条例为《故宫保护条例》的制定提供了范例和可以借鉴的蓝本。
到目前为止，国务院《长城保护条例》、甘肃省《敦煌莫高窟保护条例》、沈阳市《故宫、福陵和昭陵保护条例》等均已颁布并实施多年，其立法经验和实施经验亦可成为制定《故宫保护条例》时的借鉴。同时，故宫博物院已经代拟了《故宫保护条例(草案)》，立法的基础和条件已经具备。希望国家文化文物管理部门和国家立法部门，抓紧《故宫保护条例》的立法进程。
综上所述，在现实的迫切需求和已有的实践经验基础上，建议抓紧开展《故宫保护条例》的专项立法工作。通过专项立法着眼于协调故宫文物本体及周边环境，坚持整体保护、原状保护、科学规划的原则，进一步明确保护主体和责任主体，构筑对于故宫进行分层次、分区域科学管理的法律防护体系，有利于对故宫文化遗产进行完整保护。同时，《故宫保护条例》的立法过程能够广泛吸纳民意，尊重全社会保护故宫的积极性，深化对故宫保护的认识，使社会各界都能参与到故宫文化遗产保护中来，为故宫保护和管理提供持续的推动力。
提案七：关于推动故宫文化遗产资源“走出去”的提案
故宫博物院是中国文化遗产的守护者与传承者，也是中国文化对外交往的一张亮丽名片。中华民族绵延不断的历史文化，在故宮博物院的各类文物藏品里，均能得到印证。紫禁城有丰富的文物收藏，这些文物所体现的是中国艺术的最高水平。例如建筑艺术体现中国传统砖木结构的鲜明特点，完全不同于西方的砖石结构建筑;绘画艺术往往表现人们内心世界而具有民族特色，不同于西方的油画;书法艺术作为深奥的艺术形式，在全世界独一无二;瓷器、珐琅器等制造技术，玉雕、木雕、石雕等雕刻艺术，体现东方文化的审美特点;戏剧和音乐文物也都展现出很高的民族文化艺术境界。
同时，故宫博物院是“一带一路”建设中重要的文化元素。紫禁城作为明清两朝的皇宫，历史上虽然是大内禁地，但是由于其特殊地位，成为能最早感受和汇集丝绸之路舶来品的地方。那些通过陆地和海上两条丝绸之路运送到中国、进入紫禁城的各色物品，至今收藏于故宫博物院，成为当年中外交流的见证。因此，故宫博物院也是中国国内收藏外国文物最多的博物馆，上万件外国文物来自世界各地，其中很多是来自丝绸之路沿线国家。近年来，故宫博物院接待来自“一带一路”沿线国家的来宾不断增加。
文物对外展览交流作为中国文物博物馆事业的重要组成部分，无论现在和未来，都在传播中华文化、展示国家形象、提升中国文化软实力方面，发挥不可替代的重要作用。习近平总书记指出：搞历史博物展览，为的是见证历史、以史鉴今、启迪后人。从初开国门的“中华人民共和国出土文物展览”，到改革开放40年来，故宫博物院共组织实施了200余项重大文物对外展览交流项目，其足迹遍布五大洲30多个国家和港澳台地区，观众人数超过1亿人次。故宫博物院文物展览每到一处，均会引起文化轰动，成为当地的文化时尚。
近年来，故宫博物院的对外交流范围不断扩大，除了陆上丝绸之路沿线国家，还与海上丝绸之路沿线的印度、埃及、希腊等国，合作进行文物考古与调查、文物修复与保护。通过交流合作，使海上丝绸之路上最重要的中国商品外销瓷器的销售路线更加清晰，使佛教造像艺术自印度通过陆地和海上两条丝绸之路逐渐东传的脉络更加明确，同时还向丝绸之路沿线各国介绍了中华传统文化。这种深入而具体的交流方式，可以很好地向域外展示中国文化面貌，加深各国民众对中国文化的了解，潜移默化中实现为双方的进一步合作拓展空间。
故宫博物院宏大的古建筑群和丰富的文物藏品，是中华文明统绪传承的最直接最有力的物证。从有形的古代建筑和文物藏品入手，言之有物，更容易将中华文明的博大精深说清楚。故宫博物院的古代建筑与文物藏品是中华文明的物质载体，也是“人类共同遗产”，从欣赏艺术的眼光看，它超越了民族界限，超越了意识形态，超越了文字表达，超越了贫富差别，使不同文化习俗、不同社会制度、不同发展阶段的世界各国民众都能接受，易于与各国学者达成共识，与其他文明古国和国际社会形成共鸣。
故宫博物院除了文物和展览资源外，还有着丰富的教育资源、专家资源和文化创意产品资源。“故宫讲坛”内容紧密围绕故宫文化，涉及古代建筑、文物研究与鉴赏、明清历史、文物科技保护、非物质文化遗产保护等诸多领域。授课专家以故宫博物院知名学者和中青年骨干为主，与公众面对面交流，全面系统地介绍故宫丰富的文化资源，分享文化研究成果。“故宫讲坛”作为面向社会公众的文化传播平台，以最故宫、最学术、最亲民的方式，吸引海内外公众的目光，使听众徜徉在故宫文化艺术的殿堂，感悟故宫文化的魅力、学术的神圣和故宫人的敬业。
故宫博物院每年开展有组织的公众教育活动达25000场，直接参与观众20万人次。以“故宫知识课堂”为品牌的公众教育项目，因轻松活泼、普及性、参与性强，以及场地限制少等优势，易于在各项文化活动中推广，也容易为各国公众所接受。近年来，故宫博物院的公众教育活动进入马耳他、新加坡等海外中国文化中心，获得各国青少年的喜爱和积极参与。故宫博物院涉及文化遗产保护和博物馆业务的培训资源也在国际相关领域享有盛名。国际博物馆协会和国际文物修护学会两大具有业内广泛影响的国际组织，均将全球唯一的培训中心设立在故宫博物院，3年来已经培养了50多个国家的文物保护与博物馆专业人士。
故宫博物院各类教育活动，努力实现高品质呈现和可持续发展，全面、立体地发挥博物馆的社会教育功能。近年来，故宫博物院面向海内外观众不断研发文化创意产品，截至2016年底已经出品9100种，其中一些文化创意产品成为外交礼品，深受各国来宾和观众的喜爱。例如故宫博物院与皇家加勒比国际游轮在“海洋赞礼号”上实现合作。在游轮上，故宫博物院举办了专题讲座、文化创意产品展示等活动，使故宫文化走出紫禁城、走向海上丝绸之路，以一种全新的渠道，弘扬中国传统文化。
2015年10月，故宫博物院主办了“紫禁城论坛”，国内外著名博物馆馆长及来宾相聚紫禁城，共同关注“博物馆的传统职能及未来使命”。会议通过的《紫禁城宣言》，形成全球博物馆界未来发展的共同行动纲领。2016年10月，故宫博物院邀请来自中国、埃及、希腊、印度、伊朗、伊拉克、意大利、墨西哥等文明古国的政府官员、文化学者，共同举办“世界古代文明保护论坛”，探索在当前国际形势下加强文明古国交流与合作的途径，通过了旨在传承人类古老文明、保护世界文化遗产的《太和宣言》。“紫禁城论坛”和“紫禁城论坛”的举办，《紫禁城宣言》和《太和宣言》的签署，提高了故宫博物院的国际影响力和故宫文化的传播力。
目前，故宫文化已经成为代表中国传统文化的重要符号，起到在世界各地加强文化交流合作、传播中华优质文化的作用。为此建议：国家外交部门和文化文物部门对故宫文化遗产资源“走出去”给予关注，发挥故宫博物院宣传中华优秀传统文化的优势，并在推动故宫博物院出国展览和鼓励故宫学者出国讲学等方面给予支持，在对外活动中增加故宫文化元素。
提案八：关于严格执行景区最大承载量的提案
2013年10月1日施行的《中华人民共和国旅游法》规定：“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案，并可以采取门票预约等方式，对景区接待旅游者的数量进行控制。旅游者数量可能达到最大承载量时，景区应当提前公告并同时向当地人民政府报告，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施。”
同时规定“景区在旅游者数量可能达到最大承载量时，未依照本法规定公告或者未向当地人民政府报告，未及时采取疏导、分流等措施，或者超过最大承载量接待旅游者的，由景区主管部门责令改正，情节严重的，责令停业整顿1个月至6个月。”
为了贯彻落实《中华人民共和国旅游法》，指导和规范景区最大承载量核定工作，国家旅游局发布了《景区最大承载量核定导则》，并于2015年4月1日起正式施行。这一核定导则的制定实施，使各方面核定、发布、执行景区最大承载量有了统一的国家标准，有利于景区更好地保障旅游者的人身安全和旅游资源的可持续利用，有利于推动景区服务质量和管理水平的提高。2015年7月，国家旅游局公布了全国31省市5A级旅游景区最大承载量，各地各类景区也相继结合实际，制订各自的最大承载量，同时，“最大承载量”的概念也开始被社会公众所认知。
景区“最大承载量”，是指在一定时间条件下，在保障景区内每个景点旅游者人身安全和旅游资源环境安全的前提下，景区能够容纳的最大旅游者数量。景区超过最大承载量接待旅游者，将严重影响景区的服务质量，增加景区环境负荷，给旅游者安全带来隐患。因此，“最大承载量”既是一道“质量红线”，也是一道“安全红线”，景区执行有关最大承载量标准和规定的情况如何，是衡量景区管理水平和职能部门监管水平的重要指标。
故宫博物院按照国家和北京市旅游部门的指导，充分考虑空间承载量、设施承载量、生态承载量、心理承载量、社会承载量等多种因素，以维护观众的合法权益为基本出发点，以保障观众安全为重中之重，确定“最大承载量”，经过详细论证和广泛征求社会公众意见，自2015年6月13日开始，试行每日限流8万的目标。经过两年来的实践，限流分流效果显著，实现了旺季每日观众不超过8万人，淡季参观人数不断提升，淡旺季差距不断缩小，出现“旺季不挤，淡季不淡”的可喜现象。
实施“最大承载量”以来，故宫博物院通过公共媒体、故宫网站、移动多媒体等多样化方式，搭建信息发布平台，实时发布观众流量，保障社会公众的知情权;通过监测数据，预测观众流量趋势，对观众流量实行分级管理，为疏导分流工作预案的启动提供依据;通过应对节假日、“黄金周”，制订相应观众流量控制预案，缓解高峰观众拥堵，实现精准限流、科学限流;通过积极推广参观提前预约，避免现场排队集中，观众自行掌控参观时间，保证参观质量，平衡淡季旺季;
通过在集散广场及售票区，增设电子显示牌，即时准确公布票务信息，合理设计观众排队等候的方式和途径，优先放行采取预约方式购票的观众;通过在观众数量达到最大承载量时，立即停止售票，向观众发布告示，做好解释和疏导等相关工作。同时，通过不断扩大开放面积，加强观众疏导，优化参观路线，满足观众不同参观需求。
故宫博物院通过上述综合措施，自下而上、内外联合，建立起观众流量控制系统，确保参观活动平安有序，服务质量持续改善，观众满意度不断提升，实现接待观众零事故、零投诉，使“最大承载量”措施落在实处。以2017年春节为例，故宫博物院于节前制定了详细的观众接待方案，从组织协调、观众疏导、服务保障、重点监控、突发情况处理等多方面进行全面部署与周密安排，坚守“最大承载量”的安全底线。节日期间，从1月29日(初二)至2月2日(初六)，观众参观人数皆达到“最大承载量”限流上限，每日适时实施了限流管控，圆满完成每日8万人次接待任务。
同时，通过网络预售购买门票的观众比例大幅提升，不断刷新网上预售记录。以近年来春节为例，从2012年到2017年，网上预售从852张票猛增到278086张票，占全部参观人数的60%，充分显示社会公众对于网络购票措施的认可与肯定，也说明观众理性出游的习惯已经逐步形成。事实上，网上预售大大减轻了现场售票窗口的压力，既方便了观众，也降低了安全风险。
实践证明，执行“最大承载量”，可以实现国家倡导的健康、文明、环保的旅游方式;可以规范旅游市场秩序，使景区更好地承担社会责任;可以为旅游者提供安全、舒适的参观游览体验环境;可以保障旅游者的合法权益，使旅游者的人格尊严得到尊重;可以保障残疾人、老年人、未成年人等旅游者，在旅游活动中享受到便利和优惠。
“最大承载量”是法定要求，应该是景区接待必须执行的刚性约束，因此景区不得超过最大承载量接待旅游者。但是，实际上在旅游旺季和“黄金周”期间，景区超过“最大承载量”接待旅游者的现象较为普遍。根据媒体报道，今年春节期间，随着全国旅游市场持续升温，多地旅游者总量创历史新高，一些著名旅游景区“超而不限”，日接待量远远超过最大承载量指标，个别旅游景区接待旅游者数量甚至超过“景区最大承载量”的4倍以上。这一现象的屡次发生，严重损害了“景区最大承载量”标准的严肃性和法律效力。
景区超“最大承载量”接待旅游者，造成景区管理混乱，旅游者在景区门外长时间滞留，景区内一些堵点拥堵不堪，安全隐患突出。“最大承载量”之所以在一些景区难以落实，主要原因，一方面是这些景区对于门票收入高度依赖，因此鼓励甚至采取多种变通手法实施超载接待。另一方面是景区“最大承载量”还未成为一个刚性约束，超载接待不需要付出违法成本。有法必依、执法必严、违法必究，是必须坚持的法治原则，只有“最大承载量”得到切实执行，景区服务质量和游客安全才能得到应有的保障，才能促进旅游业持续健康发展。
为此建议：进一步加大实施“最大承载量”的宣传力度，严格执行“最大承载量”的要求，对于超量接待旅游者的违法行为，依照《中华人民共和国旅游法》的规定予以惩处，确保景区良好环境和旅游者安全。
提案九：关于制定文物保护责任终身追究制具体办法的提案
进入新世纪以来，我国始终处于城市化快速发展阶段，这一阶段对应经济建设的高峰时期，城市建设以空前的规模和速度展开。这一时期，处于城市和乡村中地上地下的文物建筑和文化遗址，保护状况也面临着严峻形势。事实上，当前在城市建设与经济发展中，破坏或损毁文化遗产的事件时有发生，特别是法人违法现象严重。一些城市决策者，或出于片面地追求城市发展指标，或迫切地积累任职的政绩，或只盯住短期的经济利益，而做出错误的决定，造成一些珍贵的文物建筑和文化遗址遭到损毁和破坏。
人们看到，一些城市决策者和有关职能部门，存在忽视文化遗产保护的情况，对城市中的文化遗产资源、价值和保存状况几乎一无所知，文化遗产保护意识淡漠，对中华传统文化缺乏理解与敬重，过度依赖拆迁售地的土地财政模式，一旦文物保护与经济利益构成冲突，无论行为是否触犯法律，也不顾专家学者如何呼吁，他们总会千方百计利用权力，使历经千百年的珍贵文化遗产渐渐从人们的视野中消失，使人们感受到文物保护法制环境的恶劣。面对文物保护存在的问题和诸多困难，每一位文化遗产保护工作者都有切肤之感。
近年来，我国文物保护工作不断取得新的成绩，文物管理水平大幅提高。但是也要看到，一些新旧交织的问题和深层次的矛盾依然待解，文物保护形势还不容乐观。一些地方政府文物保护责任不到位，法人违法行为屡禁不止，文物保护单位因人为因素遭到破坏。这里既包括“建设性破坏”问题，也包括“修缮性破坏”问题，同时文物建筑火灾事故，盗窃盗掘等文物犯罪也时有发生。长期以来，对于破坏文物的违法行为仅采取处以罚款，不追究刑事责任，而且罚款额度低，违法成本低，使得违法者有恃无恐，甚至以交罚款的方式获取超额利益。
另一方面，经过为时5年的第三次全国文物普查，摸清了我国不可移动文物的总体情况和基本信息，取得了我国文物资源及现状的大量基础信息和翔实数据。共登记不可移动文物766722处，其中新发现文物536001处。由此各级文物保护单位和“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物”共同构成了我国不可移动文物资源的整体。
根据文物保护法规的要求，县级以上地方各级政府要及时公布本行政区域内的不可移动文物名录，并根据实际情况将其中重要的不可移动文物确定为相应级别的文物保护单位。但是，这些规定和要求并没有得到严格执行，这些不可移动文物目前正面临大规模消失的严峻局面。
习近平总书记指出：历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。2016年3月，国务院公布实施《关于进一步加强文物工作的指导意见》，明确要求严格文物保护工作的责任追究，指出“地方各级人民政府、各有关部门和单位因不依法履行职责、决策失误、失职渎职导致文物遭受破坏、失盗、失火并造成一定损失的，要依法依纪追究有关人员的责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。造成国家保护的珍贵文物或者文物保护单位损毁、灭失的，要依法追究实际责任人、单位负责人、上级单位。